L’action de l’Organisation internationale de la Francophonie dans le monde judiciaire

Madame Patricia HERDT

Responsable de projets à l’Organisation Internationale de la Francophonie

Internationalisation du droit, internationalisation de la justice
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La Francophonie fonde sa communauté tout à la fois sur une langue commune, des valeurs partagées et le respect de la diversité culturelle. Au nombre de ces valeurs, l’approfondissement de la démocratie et la consolidation de l’État de droit, et dans ce cadre, l’appui à une justice indépendante, efficace et accessible, constituent des objectifs cardinaux.

Dans son discours d’ouverture de la IVème Conférence des Ministres francophones de la justice tenue à Paris en février 2008, S.E. Monsieur Abdou Diouf, Secrétaire général de la Francophonie, rappelait ainsi l’enjeu majeur qui incombe à la justice : être efficace et de qualité pour que les individus aient confiance en elle et n’hésitent pas à la solliciter en vue d’apaiser les conflits. Ainsi, « il ne suffit pas d’instituer des mécanismes juridictionnels spécifiques et efficaces de protection de l’État de droit », il convient également de « contribuer à la diffusion d’une culture de la justice et des valeurs d’éthique qui s’y rattachent ».
Il est proposé, dans ce contexte, de revenir sur l’action menée depuis le début des années 1990 dans le monde judiciaire, en rappelant la place centrale de la justice dans la programmation francophone de même qu’en précisant les contours et la portée de cette action.

I. Place centrale de la justice au sein des engagements francophones : principaux jalons de cette consécration

La résolution sur les droits fondamentaux adoptée par le Sommet de la Francophonie tenu à Dakar en 1989, a ouvert un nouveau champ de coopération francophone, en faveur de la promotion des droits de l’Homme et du développement de la coopération juridique et judiciaire. Le secteur de la justice devient alors un objet de mobilisation prioritaire, qui s’appuiera sur la tenue régulière d’une conférence ministérielle sectorielle.

La Conférence des Ministres francophones de la justice organisée au Caire en novembre 1995 a constitué une étape majeure, en procédant à l’adoption d’une déclaration ainsi que d’un plan d’action quinquennal établi autour de trois axes principaux : une justice indépendante, accessible et efficace ; une justice, garant de l’État de droit ; une justice, facteur de développement.

Les engagements souscrits, comme les actions menées au titre du programme de la coopération juridique et judiciaire, ont par la suite été pris en compte dans le corps de la Déclaration de Bamako, adoptée le 3 novembre 2000. Texte normatif et de référence de la Francophonie pour son action en faveur de la démocratie, des droits et des libertés, la Déclaration de Bamako a conféré une nouvelle dynamique à la dialectique État de droit/justice, considérés comme deux éléments constitutifs de la démocratie. Les États et gouvernements francophones se sont en effet engagés à Bamako en faveur de la « consolidation de l’État de droit » et, pour ce faire, « à renforcer les capacités des institutions de l’État de droit, classiques ou nouvelles, et œuvrer en vue de les faire bénéficier de toute l’indépendance nécessaire à l’exercice impartial de leur mission » ainsi qu’ « à assurer l’indépendance de la magistrature, la liberté du Barreau et la promotion d’une justice efficace et accessible, garante de l’État de droit (…) ».

Ce dispositif a été conforté en 2006, avec l’adoption de la Déclaration de Saint-Boniface sur la prévention des conflits et la sécurité humaine, puis l’adoption, le 14 février 2008, de la Déclaration de Paris à l’issue de la IVème Conférence des Ministres francophones de la Justice. Dans le suivi des précédents engagements, la Déclaration de Paris distingue trois domaines majeurs d’intervention : l’organisation et l’administration d’une justice indépendante et de qualité ; le renforcement de la justice comme élément de prévention de la fragilisation de l’État et de préparation des sorties de crise ; la promotion d’une justice et d’un droit facteurs d’attractivité économique et de développement des pays francophones.

Il y a là un socle d’engagements, de même qu’un mandat stimulant dont la portée se trouve aujourd’hui analysée à l’aune du bilan de la mise en œuvre de la Déclaration de Bamako dix ans après son adoption.

II. Atouts de l’action de l’OIF dans le monde judiciaire

La mobilisation de l’OIF, en accompagnement de ses États et gouvernements membres, présente un certain nombre de spécificités.

A. Une action qui s’appuie sur l’observation des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés dans l’espace francophone

La fonction de collecte de l’information et d’analyse se présente comme nodale. Elle associe les différents partenaires institutionnels et de la société civile de l’OIF. L’objectif est de partager la connaissance des situations, dans la perspective de progrès concertés, à partir des pratiques utiles identifiées.

Conformément au chapitre 5 de la Déclaration de Bamako, l’observation et l’évaluation permanentes des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés et, en particulier, de la situation de la justice, constituent une activité centrale et structurante.

L’observation est menée à des fins de prévention des dysfonctionnements et d’ajustement de la coopération. Elle donne lieu notamment, au terme d’un processus qui associe les différents réseaux institutionnels de la Francophonie, à la publication, en amont du Sommet des Chefs d’État et de gouvernement francophones, du Rapport sur « l’état des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés dans l’espace francophone », étayé de recommandations appelées à soutenir l’ajustement régulier de la programmation francophone.
La logique de l’évaluation est ainsi placée au cœur de l’action francophone. Elle doit soutenir l’intervention en faveur d’une justice de qualité. Celle-ci, pour être approfondie, doit être mesurée de la façon la plus objective possible, afin de baliser l’accompagnement des réformes de la justice, d’identifier les dysfonctionnements et de contribuer à y remédier.

L’AHJUCAF, à l’instar de plusieurs réseaux ici représentés, apporte une contribution majeure à cette démarche (cf. travaux sur l’indépendance de la justice).

B. Une action qui s’appuie sur différents leviers et partenariats

L’idée force, maintes fois rappelée par les États et gouvernements francophones, est que soit mise en exergue la spécificité multilatérale de l’action francophone et sa plus value, c’est-à-dire son caractère fédérateur, son aptitude à mutualiser les efforts de la communauté francophone et à aider à la présence et à l’expression francophones dans les concertations internationales.

L’intensification des partenariats et le développement de nouvelles synergies doivent conduire à des résultats toujours plus positifs, en termes de compréhension de l’action francophone, d’impact sur la situation réelle des citoyens francophones, d’appropriation des droits et d’effectivité renforcée des principes.

La spécificité de l’action francophone développée dans le monde judiciaire s’appuie tout d’abord sur la mobilisation des réseaux institutionnels et professionnels, rassemblant les institutions de compétences similaires des différents pays francophones (hautes juridictions de cassation - AHJUCAF, hautes juridictions africaines - AAHJF, procureurs et poursuivants - AIPPF, cours des comptes - AISCCUF, cours constitutionnelles - ACCPUF, barreaux- CIB …). C’est un dialogue permanent qui est ainsi engagé avec les acteurs institutionnels. Les réseaux ont permis un maillage étroit du paysage institutionnel des États et gouvernements francophones. Ce partenariat, qui repose sur une logique multilatérale, reflète la diversité de l’espace francophone alors que l’OIF compte aujourd’hui 70 États et gouvernements membres.

Dans un environnement marqué par une certaine concurrence entre les Organisations internationales, le renforcement des capacités des réseaux, par le développement des logiques de concertation et de collaboration entre professionnels, s’avère déterminant.

La progression des réseaux francophones constitue une capacité originale de présence, de plaidoyer et d’influence de la Francophonie. Si les réseaux comptent parmi les partenaires privilégiés de l’OIF, il s’agit bien toutefois, pour la Francophonie, de ne pas interférer dans leurs dynamiques propres, ceci afin de préserver leur indépendance, condition de leur vitalité.

L’action francophone en Haïti, qui promeut très directement l’expertise des réseaux francophones, réseaux opérationnels, en est une illustration intéressante. Le document portant propositions d’actions de la Francophonie pour la reconstruction en Haïti prévoit ainsi la mobilisation de l’expertise des réseaux institutionnels francophones en appui aux institutions haïtiennes.

Ces efforts, dans le cadre de groupes sectoriels associant les représentants de différents réseaux méritent également d’être intensifiés.

La diversité des partenariats mis en œuvre se prolonge dans le cadre des coopérations tissées avec la société civile, à travers la Conférence francophone des OING ayant statut consultatif auprès de la Francophonie, de même qu’avec l’Université (en liaison avec l’Agence universitaire de la Francophonie - AUF) sur la problématique du dialogue des cultures juridiques.

Une coopération multiforme a également été développée avec les autres organisations internationales et régionales afin d’asseoir une réelle complémentarité entre l’action des différentes organisations.
A titre d’illustration, le rapprochement avec le Haut Commissariat des Nations Unies aux Droits de l’Homme (HCDH) s’’est traduit par l’adoption d’un cadre d’action commun qui prévoit, pour 2010 et 2011, de travailler à la mise en œuvre des instruments et mécanismes des droits de l’Homme, à la promotion des droits de l’Homme dans la prévention et le règlement des conflits ainsi que dans la consolidation de la paix, enfin à la promotion de la diversité et de la lutte contre toutes les formes de discriminations.

La coopération polymorphe bâtie avec la Commission européenne mérite également d’être soulignée. L’OIF jouit d’une situation privilégiée vis-à-vis des Institutions européennes, concrétisée par la signature d’un protocole d’accord avec la Commission européenne en août 2006.

Elle s’attache à mener une action d’information sur les potentialités des réseaux institutionnels de la Francophonie auprès de ses partenaires européens.

L’OIF et la Commission européenne œuvrent en effet sur des projets communs, à l’instar de la mise en œuvre du projet quadripartite d’appui à la justice en Haïti, en partenariat avec les autorités haïtiennes, en vertu d’un financement de l’Union européenne et du Canada (ACDI). Lancé en 2006, le programme est actuellement dans sa dernière année de déploiement. Ce projet a pour objet d’aider au renforcement des capacités de l’appareil judiciaire (ministère, juridictions et acteurs judiciaires) afin de rapprocher véritablement la justice des justiciables et de contribuer à la rendre plus rapide et indépendante.

Enfin, l’articulation avec les coopérations bilatérales des États membres de l’OIF mérite quant à elle d’être approfondie.

III. Répondre à l’ambition des engagements : éclairage sur les missions conduites dans les secteurs du droit et de la justice

La Délégation à la paix, à la démocratie et aux droits de l’Homme de l’OIF déploie cette activité conformément à la nouvelle programmation quadriennale 2010-2013 autour de trois axes d’intervention, dont un axe « Droit et justice ».

A la lumière des défis auxquels les justices nationales sont confrontées, et qui revêtent à la fois une dimension internationale (ratification de conventions, développement des processus d’harmonisation du droit…) et une dimension nationale (notamment à travers la problématique des réformes de la justice), quatre secteurs principaux d’intervention peuvent être distingués.

A. Procéder au renforcement des capacités des institutions judiciaires et des praticiens du droit

Les récentes Journées des réseaux institutionnels (Paris, 18-19 mai 2010) ont souligné l’importance de renforcer la coopération francophone en s’appuyant sur l’expérience et le savoir faire des réseaux institutionnels partenaires, aux fins de l’élaboration de programmes de formation continue adaptés aux besoins des magistrats et de l’ensemble des auxiliaires de justice et principaux partenaires de la justice.

Des recommandations des réseaux, et en particulier de l’AHJUCAF, ont ainsi été exprimées pour appuyer les initiatives de formation sur des structures pérennes, créer des contenus de formation disponibles et gratuits, encourager les échanges entre les dispositifs de formation en vue d’une concertation permanente sur les pratiques les plus performantes, mutualiser les sessions de formation.

L’OIF appuie dans ce sens les initiatives de formation initiale et continue, dans un cadre international (cf. activités de formation proposées par l’AHJUCAF), régional (Centre international de formation en Afrique des avocats francophones - CIFAF, Association africaine des Hautes Juridictions francophones - AAHJF, Maison du droit vietnamo française basée à Hanoï,…) - ainsi, si d’un point de vue géographique l’Afrique est demeurée le pôle majeur de la coopération francophone, d’autres initiatives se conjuguent à ces réalisations pour le développement des actions en Asie et en Europe centrale et orientale -, pour la tenue de formations spécialisées (avocats, greffiers, notaires,...) et/ou sectorielles (droit de la propriété intellectuelle, droit OHADA, droits de l’enfant, droit pénal international …).
La programmation francophone 2010-2013 prévoit également de redynamiser le réseau des responsables nationaux de la formation judiciaire afin, notamment, d’aider à la mise en place de politiques nationales de formation.

B. Relever le défi de l’accès et de la diffusion du droit

Ce deuxième projet vise :
 le renforcement de l’accès aux sources francophones de droit, grâce en particulier, aux technologies de l’information et de la communication. Les efforts entrepris pour relancer le portail « droit francophone », créé en 2003, appelé à référencer les sites juridiques des 70 pays membres de l’Organisation, de même que pour soutenir les structures nationales de gestion et de diffusion du droit s’inscrivent dans ce cadre. Les objectifs de ce site sont, d’une part, de réunir l’ensemble des données collectées et gérées directement par l’OIF et, d’autre part, d’offrir un accès immédiat à l’ensemble des données juridiques gérées par des opérateurs nationaux ainsi que par les réseaux francophones ;
 en second lieu, il s’agit, en promouvant l’expertise francophone, d’accompagner la modernisation des droits positifs nationaux. L’action francophone présente l’utilité de pouvoir être mise en œuvre sur le terrain rapidement et avec souplesse, qualité fondamentale pour aider au démarrage d’un programme de modernisation en attendant le déploiement des autres partenaires.

A titre d’illustration, l’OIF a organisé avec le concours des autorités togolaises, à Lomé en juin 2009, un séminaire d’échange sur les expériences de mise en œuvre des plans de modernisation de la justice dans différents pays francophones (Bénin, Burkina Faso, Guinée, Mali, Niger, Tchad) à destination des praticiens du droit togolais et des représentants de la communauté internationale présents sur place, afin de mutualiser les expériences et d’identifier les écueils à éviter.

C. Promouvoir la diversité et le dialogue des cultures juridiques

La Francophonie défend une vision des relations internationale fondée sur le multilatéralisme en tant qu’il est le plus sûr vecteur de coopération et de paix et qu’il impose de veiller à la participation des pays francophones du Sud aux grandes négociations internationales.
Pour la Francophonie, la diversité juridique est un élément fondamental de la diversité culturelle. La diversité juridique renvoie dans cette lecture à l’idée d’un pluralisme utile des systèmes juridiques, sans hiérarchisation entre eux. Cette vision se fonde aussi sur l’idée que la diversité est synonyme de richesse, et donc d’efficacité. Le respect des traditions juridiques spécifiques doit ainsi s’appréhender dans une logique d’enrichissement mutuel.

C’est à la Francophonie qu’il incombe, tout naturellement, de mettre en exergue l’expertise juridique dans l’espace francophone et d’assurer sa promotion. Dans ce sens, l’action francophone soutient la présence des réseaux et des experts francophones dans les enceintes de négociations internationales, de même que leur mobilisation dans le cadre des forums internationaux, en tant que force de proposition pour faire valoir le patrimoine et la spécificité francophones auprès des organisations internationales et régionales.

L’OIF, conjointement avec le Groupement de recherches comparatives en droit constitutionnel, administratif et politique (GRECCAP) de l’Université Montesquieu-Bordeaux IV, a organisé en décembre 2009, un séminaire restreint sur « la diversité juridique dans l’espace francophone » en associant universitaires et praticiens du droit. Cette rencontre a permis de produire des conclusions sur les enjeux de la diversité juridique. L’activité s’est prolongée dans l’élaboration d’un premier annuaire des structures de recherche en droit comparé des pays francophones ainsi que d’un document identifiant les principaux travaux des organisations internationales et régionales intéressant la diversité juridique.

L’harmonisation du droit, et la simplification des règles juridiques qui en découle, ne doivent pas être perçues comme antinomique de cette diversité. Elles permettent de répondre à des mutations majeures qui réclament des rapprochements entre les économies et entre les droits.
L’OIF a en particulier encouragé, dès ses débuts en 1993, les développements de l’Organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaires (OHADA) et elle soutient la formation des praticiens du droit ainsi que la collecte de la jurisprudence nationale OHADA.

D. Répondre au défi de la prévention des crises et des conflits et à l’accompagnement des pays en situation de sortie de crise et de transition

Les précédents thèmes d’intervention évoqués se retrouvent dans l’assistance accordée aux États en sortie de crise.

La contribution de l’OIF se réalise également aujourd’hui dans le cadre de la promotion de la gouvernance démocratique des réformes des systèmes de sécurité. L’OIF entend en effet souligner l’importance d’une approche globale et intégrée des diverses réformes engagées dans les secteurs de la défense, de la police et de la justice, qui s’est imposée comme l’une des principales voies de promotion de la paix. En soutenant ces réformes, l’OIF met en lumière les liens étroits existants entre les enjeux de la démocratie, de la sécurité et du développement.
La Francophonie se mobilise par ailleurs, conformément aux engagements francophones, en faveur de la lutte contre l’impunité. L’OIF contribue en particulier à la tenue de séminaires régionaux de formation et de sensibilisation des États francophones sur la Cour pénale internationale (CPI), qui constituent des moments de dialogue sur les enjeux de la justice pénale internationale. Ils visent à renforcer les capacités des juristes et à améliorer la coopération entre les professionnels du droit des États et la CPI, en renforçant et en harmonisant leurs connaissances du fonctionnement de la CPI.

En participant, début juin 2010 à Kampala, à la première Conférence de révision du Statut de Rome, l’OIF a souhaité accompagner ses États membres dans leur participation effective aux débats ; encourager la Cour dans l’affirmation de sa compétence universelle dans le respect de la souveraineté et de l’indépendance des droits positifs nationaux ; et réaffirmer sa disponibilité pour aider ses États membres à adopter toutes les mesures nécessaires à la mise en œuvre effective de leurs engagements vis-à-vis du Statut de Rome.

En conclusion, l’OIF s’attache à mener une action plurielle valorisant ses modes d’action spécifiques. L’intensification des partenariats, notamment avec les réseaux institutionnels et parmi eux l’AHJUCAF, et la consolidation des synergies déjà créées, constituent un enjeu permanent pour l’efficacité et donc la pérennité de l’action menée dans le secteur de la justice.