Rapport de la Cour suprême du Mali sur l’influence des conventions internationales sur le droit interne de l’environnement

Monsieur Oumar SENOU

Conseiller à la Cour suprême du Mali

Le droit de l’environnement
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Le Mali a ratifié une trentaine de conventions. Certaines font l’objet de réserves et d’autres ne sont pas ratifiées pour préserver l’avenir ou, à défaut de moyens humains et techniques pour la mise en œuvre. Il existe une réelle prise de conscience au niveau de la société civile et des entreprises sont parfois déférées devant les tribunaux. Les juges doivent faire face à un double défi : d’une part la complexité et, d’autre part, la transversalité du secteur de l’environnement qui implique plusieurs compétences.

Introduction

Si la prise de conscience des questions environnementales préoccupe l’humanité depuis le lancement des bombes sur Hirochima et Nagazaki, l’émergence d’un droit de l’environnement a pris effectivement corps à partir des années 1970. Ce droit dit de troisième génération est vaste et englobe les préoccupations relatives à la biodiversité, aux déchets et substances dangereuses, à la désertification et à la protection des écosystèmes, à la faune et à la flore, à la protection de l’air, du milieu hydrique.

Ce droit s’est d’abord traduit par l’annonce de grands Déclarations et Principes qui constituent le socle d’émergence et la source de ce nouveau droit.

La Déclaration sur l’Environnement de Stockholm en 1972, celle sur l’Environnement et le Développement tenue à Rio en 1992, celle de Johannesburg en 2002 et les Objectifs du Millénaire pour le développement adoptés à New York en 2000 traduisent la volonté des Etats de la communauté internationale de préserver et d’améliorer l’environnement mondial.

Ces Déclarations et principes non contraignants constituent la « conscience morale » des Etats en matière de sauvegarde et de protection de l’environnement. Leur portée politique au plan international est importante mais reste limitée par l’absence d’un dispositif juridique ayant force exécutoire.

Pour corriger ces insuffisances juridiques, de nombreux instruments internationaux ont été signés et adoptés par les Etats en matière de protection de l’environnement. Certains de ces accords et traités internationaux ont été ratifiés par le Mali et font désormais partie intégrante du dispositif interne en matière d’environnement. D’autres n’ont pas été l’objet de ratification pour des raisons que nous examinerons au cours de la présente communication.
Cependant les traités et accords internationaux en matière de droit de l’environnement sont venus renforcer un droit interne existant. Ce droit s’articule autour de trois composantes majeures : la protection du cadre de vie, la protection de la biodiversité et la protection du patrimoine hydrique.

La réglementation relative au cadre de vie concerne les pollutions et les nuisances, l’assainissement, le contrôle phytosanitaire, le contrôle des pesticides et l’étude d’impact environnemental. La législation sur la biodiversité est axée sur la gestion et la protection des ressources forestières, la gestion des ressources fauniques et halieutiques. Le code de l’eau constitue la principale loi régissant le patrimoine hydrique. A côté de ce dispositif juridique interne de protection de l’environnement, il importe de signaler la loi relative à la charte pastorale et la loi d’orientation agricole.
L’objectif recherché par les pouvoirs publics est de permettre la correction des insuffisances et des lacunes contenues dans le droit interne de l’environnement à travers la prise en compte de certaines problématiques environnementales soulevées par les conventions internationales et non intégrées dans le dispositif juridique interne.

La question fondamentale est de déterminer l’impact de ces conventions internationales sur le droit interne de l’environnement en mettant en exergue leur pertinence.
1ère Partie : L’enrichissement du droit interne de l’environnement par le droit international
Jusqu’en 1970, le droit de l’environnement au Mali était fondamentalement axé sur la gestion de la faune et de la flore laissant en friche de nombreux domaines comme ceux relatifs à l’air, au climat, à la qualité des eaux et aux pollutions minérales et chimiques. Progressivement, les pouvoirs publics se sont aperçus que la question environnementale dépasse le cadre étroit des Etats et revêt une dimension internationale voire mondiale. La grippe aviaire qui a secoué la région ouest africaine en 2006-2007 constitue une illustration récente.

A partir des années 1980, le Mali a fait de la protection de l’environnement et de la promotion du cadre de vie un objectif national primordial en signant et en ratifiant une trentaine de traités et accords internationaux. Dans ce dispositif juridique international, il convient de distinguer les traités ratifiés et ceux n’ayant pas encore fait l’objet de ratification. L’intérêt de cette distinction doit nous conduire à rechercher les raisons des réserves formulées et la non ratification de certaines conventions internationales.
A. Des traités ratifiés et non ratifiés
Si certains traités et accords internationaux ont fait l’objet de ratification, d’autres ne sont pas encore intégrés dans l’ordonnancement juridique.

1. Les traités ratifiés :

Ils sont nombreux (une trentaine environ) et leur énumération exhaustive ne présente pas un grand intérêt. Toutefois, en fonction des secteurs de l’environnement nous pouvons retenir :

En matière de biodiversité :
 La Convention sur la Diversité Biologique ratifiée le 29 septembre 1995 ;
 Le Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques relatif à la Convention sur la diversité biologique ratifié le 04 juin 2002 ;
 La Convention sur le Commerce International des Espèces de Faune et de Flores sauvages menacées d’extinction (CITES) ratifiée le 16 0ctobre 1994.

En matière de désertification et de protection des écosystèmes :
 La Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sècheresse et/ou la désertification, en particulier l’Afrique ratifiée le 31 octobre 1995 ;
 La Convention Ramsar relative aux zones humides ratifiée le 25 septembre 1987.
En matière de protection de l’air :
 La Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques ratifiée le 28 décembre 1994 ;
 Le Protocole de Kyoto à la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques ratifié le 28 mars 2002 ;
 La Convention de Vienne sur la protection de la couche d’ozone ratifiée le 28 octobre 1994.

En matière de protection du milieu hydrique :
 La Convention sur le statut du Fleuve Niger ratifiée en 1973 ;
 La Charte des eaux du Fleuve Sénégal ratifiée en 1973.

Concernant les déchets et substances dangereuses :
 La Convention de Bale sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination ratifiée le 15 septembre 2000 ;
 La Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants ratifiée le 24 avril 2003 ;
 La Convention de Bamako sur l’interdiction d’importer des déchets dangereux et le contrôle de leurs mouvements transfrontières en Afrique ratifiée le 21 février 1996.
2. Les traités non ratifiés
Ils sont peu nombreux :
 La Convention sur les criquets migrateurs africains signée le 13 avril 1963 ;
 La convention sur la notification précoce des accidents nucléaires ;
 La Convention n°13 sur la céruse signée le 22 septembre 1960 ;
 Le traité interdisant les essais nucléaires dans l’atmosphère, dans l’espace extra- atmosphérique et sous l’eau signé le 23 août 1963 ;
 La Convention sur l’assistance en cas d’accident nucléaire et urgence radiologique signée le 2 octobre 1986.

B LES RESERVES FORMULEES :

Elles concernent essentiellement la mise en œuvre des Conventions, accords et traités (CAT) en matière d’environnement. Leur mise en application nécessite souvent des ressources humaines, techniques et surtout financières dont le Mali ne dispose pas. Aussi, ces réserves tendent le plus souvent à allonger le temps de mise en œuvre de ces instruments juridiques internationaux afin de mobiliser les ressources en vue leur exécution.

Par exemple les réserves formulées lors de la ratification du Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques portent fondamentalement sur la disponibilité et l’utilisation des outils de gestion de ces risques pour lesquels le Mali ne dispose pas d’une technologie appropriée.

Il convient par contre de souligner que le non ratification de certains CAT s’explique par la volonté des pouvoirs publics de ne pas porter une hypothèque sur l’avenir et la marge d’intervention future de l’Etat. Dans cette optique, le Mali s’est souverainement gardé de ratifier par exemple le traité interdisant les essais nucléaires dans l’atmosphère, dans l’espace extra- atmosphérique et sous l’eau.
2ème Partie : Juxtaposition ou harmonisation des deux types de droit
Le droit de l’environnement tire sa source du droit interne et du droit international. La coexistence de ces deux droits est généralement harmonieuse. Cependant il arrive que des contradictions surgissent entre eux. Dans cette hypothèse se pose la question de la primauté de l’une des normes.

A. La primauté de la norme supranationale

La législation internationale en matière de protection de l’environnement est nettement en avance par rapport à la législation interne par ce qu’elle régit des domaines où la problématique environnementale est récente. Une fois ratifiée, la Convention internationale est intégrée dans la norme interne et dans cette optique deux (2) hypothèses peuvent être envisagées :
La norme internationale comble un vide juridique : dans ce cas elle est adoptée telle quelle dans l’ordonnancement juridique interne ;

La norme internationale est contraire au droit interne régissant la matière : dans ce cas il s’agit de relire le texte interne afin de le mettre en cohérence avec la norme internationale.
Dans la pratique, ce travail d’harmonisation et de mise en cohérence entre la norme interne et la norme internationale n’est pas effectif. En réalité, il n’existe pas une structure formelle en charge de l’exécution des conventions ratifiées. Le Secrétariat Technique Permanent chargé des Questions environnementales (STPGQE) qui assure la coordination et la cohérence des actions des points focaux n’a pas encore pris en compte la question de l’harmonisation de la législation nationale de l’environnement avec la législation internationale.

En dehors de la loi n°02-17 du 03 juin 2002 régissant le commerce, l’exportation, la réexportation, l’importation, le transport et le transit de spécimens d’espèces de faune et de flore sauvage qui a été harmonisée avec la CITES (Convention sur le Commerce International des Espèces de Faune et de Flore Sauvages Menacées d’Extinction,), les lois d’harmonisation sont rares voire inexistantes.

La publication en 2 tomes par le PADELIA des textes sur l’environnement (le 1er consacré aux textes nationaux en matière d’environnement et le second aux textes internationaux traduit à suffisance l’absence d’harmonisation entre ces deux législations qui poursuivent le même but.

Cette situation est susceptible de créer des difficultés contentieuses en raison souvent de la coexistence de deux (2) droits (l’interne et l’international) aux dispositions souvent contraires régissant la même matière. Il importe de mettre un terme à ce dysfonctionnement préjudiciable à une bonne gestion de l’environnement et à une bonne distribution de la justice. Pour ce faire, il importe de créer une Commission Nationale d’Harmonisation des législations (CNAL) regroupant tous les départements ministériels (parce que le droit de l’environnement est un droit transversal) chargée de la mise en cohérence avec la législation interne de tous les textes internationaux (CAT) ratifiés par le Mali.

B. L’implication de la justice dans l’harmonisation des textes
Le droit international de l’environnement a fortement influencé la législation nationale sur un triple plan :

Il a permis de se rendre compte de la complexité et de l’étendue de cette matière dont la mise en œuvre nécessite une synergie de moyens et d’actions de différents acteurs (Etat, Collectivités territoriales, populations, société civile…) ;

Il est progressivement entrain de susciter une conscience environnementale au niveau de la société civile qui de plus en plus sollicite son implication dans le processus d’élaboration des textes qui l’intéressent directement. Ainsi la pollution des eaux du fleuve Niger par les teinturières et les usines qui déversent leurs déchets est une préoccupation de la société civile qui exige une clarification juridique des responsabilités afin de mieux appliquer le principe du pollueur payeur. Des associations de protection des sites d’exploitation minière interpellent les pouvoirs publics pour une prise en compte plus accrue de la dimension environnementale et sa systématisation dans tous les projets d’exploitation minière. En plus, elles exigent leur participation dans les négociations entre Etats et Exploitants miniers pour une meilleure gestion des problèmes environnementaux.
Le développement du droit international de l’environnement se heurte aujourd’hui à une quasi absence de ressources humaines spécialisées dans cette matière. De plus en plus, certains juristes se spécialisent en droit de l’environnement. La réunion des experts de l’Union Africaine sur les questions de biotechnologie et de biosécurité tenue à Adis Abeba en novembre 2007 à laquelle nous avions personnellement pris part a mis en exergue l’insuffisance de juristes africains spécialistes du droit de l’environnement. Cette situation pénalise souvent la participation africaine lors des débats de fonds sur les aspects juridiques et les responsabilités découlant de la mise en œuvre du droit de l’environnement.

Conclusion

L’influence du droit international de l’environnement sur le droit interne devient de plus en plus importante. Les pouvoirs publics doivent s’inscrire dans cette dynamique par l’adoption de dispositifs techniques et institutionnels répondant aux préoccupations environnementales des populations. L’implication de la société civile dans la résolution des questions environnementales laisse entrevoir la perspective d’un contentieux environnemental dans les années à venir. En attendant, il s’avère nécessaire que le juge s’inscrive dans cette nouvelle école du droit dont la complexité et la technicité constituent aussi sa richesse.