Rapport de synthèse sur le droit pénal de l’environnement

Monsieur Papa Makha NDIAYE

Conseiller à la Cour de cassation du Sénégal

Le droit de l’environnement
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Dans sa synthèse sur le droit pénal de l’environnement, Monsieur Papa makha Ndiaye, Conseiller à la Cour de Cassation du Sénégal, relève deux aspects, d’une part les dommages causés à l’environnement et, d’autre part, la réparation du dommage écologique.

Sur le premier point, M. Ndiaye recense, à défaut d’une législation harmonisée, quelques sources du droit pénal susceptibles d’inspirer le droit pénal de l’environnement :
les sources internationales : protocole de Montréal du 16 septembre 1987, relatif aux substances qui appauvrissent la couche d’ozone ; convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontaliers de déchets dangereux ; convention internationale de Londres adoptée le 2 novembre 1973 sur la prévention de la pollution par les navires ;
les sources communautaires : convention de Strasbourg du 4 octobre 1998 prévoyant que les parties puissent accorder à un groupe, une fondation ou une association le droit de participer aux procédures pénales ;
les sources constitutionnelles : Cf. article 24 de la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples qui dispose que « tous les peuples ont droit à un environnement satisfaisant et global » ;
les sources législatives : pour assurer la protection du cadre de vie au niveau national, différentes législations fixant les contours du droit pénal ont vu le jour ;
les actes réglementaires : lien intime entre le droit pénal de l’environnement et l’administration locale ;
la jurisprudence peut constituer une source si elle est accompagnée d’actions de renforcement des capacités des acteurs ;
les principes généraux du droit, en dépit des carences constatées.

Au niveau de la caractérisation de l’infraction, M. Ndiaye distingue deux catégories d’infractions : les infractions de commission où l’auteur commet un fait prohibé et suffisamment caractérisé dans un texte répressif et les infractions d’omission, celles où l’auteur prend l’initiative pour convenance personnelle. S’agissant des modalités de poursuite et de répression, la compétence revient notamment aux officiers et agents de police judiciaire et aux autorités des collectivités territoriales. Enfin, les sanctions applicables sont de deux ordres : les peines principales (emprisonnement, amende) ; les peines complémentaires et accessoires (confiscation de l’accroissement patrimonial, saisie, interdiction temporaire d’exercer une activité, interdiction de séjour).

Sur le deuxième point, la réparation du dommage écologique, M. Ndiaye distingue :
l’action civile qui appartient aux victimes ;
le dommage ;
le régime de la responsabilité ;
enfin la responsabilité de l’Etat.

En conclusion, la protection de l’environnement a nécessité la mise en place par les Etats de législations pénales respectueuses des engagements internationaux dans différents domaines : atmosphère, sol, eau, faune, flore, écosystème, paysage, climat, etc. Mais, d’une manière générale le problème réside dans la mise en œuvre des dispositifs.

Le droit pénal est la branche du droit dont les dispositions, largement publiées, interdisent et sanctionnent des faits suffisamment caractérisés et à qui elles confèrent une qualification pénale, d’une part, elles opèrent, d’autre part, la classification de ces faits en crime, délit et contraventions enfin, l’interprétation de ce droit est stricte, parce que dominée par le principe de légalité, selon lequel, il n’y a ni incrimination ni peine en dehors de celles définies par les autorités politiquement compétentes pour les prévoir.

Mais, le droit pénal de l’environnement ? La préposition de placée entre les termes droit pénal et environnement est indicative d’une relation de dépendance entre le premier et le second concept, en sorte que le droit est ici au service de l’environnement.
Cela étant, il convient de souligner que même si l’environnement n’a pas toujours été un objet de préoccupation des dirigeants politiques, aujourd’hui la problématique environnementale est une priorité dans les politiques nationales. Ceci est d’autant plus vrai que, la prise en compte des conclusions des experts sur la gravité des effets de la dégradation de la nature sur la vie humaine ne laisse subsister aucun doute, à cet égard.

De plus, la belle unanimité, présente dans la politique concertée entre les Etats dont la volonté déclarée vise l’harmonisation des normes de protection de l’environnement, est assurément pour quelque chose dans cette évolution.

Parallèlement, et sous l’effet de l’aggravation de la détérioration de la biodiversité et des écosystèmes naturels, les citoyens en sont arrivés, individuellement et collectivement, d’une part, à comprendre leurs droits et leurs devoirs et, d’autre part, à donner des solutions pour une meilleure protection de l’environnement.
Mais, le droit d’un individu, comme celui d’un peuple, à un environnement sain et équilibré n’a de sens que s’il est assorti de politiques spécifiques susceptibles de développer des logiques potentielles de défense, lorsqu’il est menacé de perturbations destructives ; or, parmi celles-ci, le droit pénal est, au demeurant, le plus efficace.

Ainsi, les dommages causés à l’environnement interpellent les autorités de poursuite et le juge répressif (I), non sans appeler une réaction appropriée de l’Etat et des usagers de l’environnement ; réaction entretenue et renforcée par un cadre juridique déterminant les modes de réparation les plus adéquats (II).

LES DOMMAGES CAUSES A L’ENVIRONNEMENT INTERPELLENT LES AUTORITES DE POURSUITE ET LE JUGE REPRESSIF

En l’absence d’une législation harmonisée, la recension des sources du droit pénal de l’environnement s’impose (a), et elle permettra d’analyser les principales caractéristiques de l’infraction d’origine et de nature écologique (b) avant l’étude des modalités de la poursuite et de la répression des atteintes à l’environnement.

Les sources du droit pénal de l’environnement
Le droit pénal de l’environnement est irrigué par des sources internationales, communautaires, constitutionnelles, par la loi, par des actes réglementaires et des décisions administratives, par la jurisprudence en la matière, et les principes généraux du droit.
Les sources internationales
Des actions d’une coopération accrue, menées entre deux ou plusieurs Etats, des associations ou diverses organisations de la société civile reposent sur des conventions multilatérales ou bilatérales, conclues et assorties de protocoles, résolutions et directives dans le domaine de la protection de l’environnement.
Ces sources ont vocation à aider les parties à améliorer la mise en œuvre des programmes d’action nationaux de lutte contre les perturbations environnementales et identifier les mesures concrètes à prendre, pour freiner résolument la détérioration irréversible de la nature et de la santé de l’homme. Sans reprendre l’ensemble des textes existant, on peut citer :
le protocole de Montréal, relatif aux substances qui appauvrissent la couche d’ozone, adopté le 16 septembre 1987 ;
la convention de Bâle, sur le contrôle des mouvements transfrontaliers de déchets dangereux ;
la convention internationale de Londres du 02 novembre 1973, sur la prévention de la pollution par les navires, etc.

les sources communautaires

En matière de protection de l’environnement, par le droit pénal, la convention adoptée à Strasbourg le 04 octobre 1998, dans le cadre régional européen prévoit que, chaque partie peut, conformément à son droit interne, accorder à un groupe, une fondation ou une association qui, d’après son statut, a pour objectif la protection de l’environnement, le droit de participer aux procédures pénales concernant les infractions environnementales.
Les sources constitutionnelles
La protection de la qualité de l’environnement de notre planète est un principe d’ordre constitutionnel. Dans un tel contexte, il n’est pas difficile de comprendre l’article 24 de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples qui dispose : « tous les peuples ont droit à un environnement satisfaisant et global ». De nos jours, la reconnaissance du droit à un environnement sain est une des formules secrètes de la valeur renforcée des lois nationales.

La loi

A la suite des constituants, les législateurs nationaux accordent aux citoyens des garanties à un environnement sain, dans les conditions définies par les conventions internationales.
Dans une perspective globale de protection du cadre de vie de l’homme, de nombreuses lois codifiées fixent les contours de la sphère du droit pénal de l’environnement, notamment le Code pénal dont les dispositions transposent certains principes fondamentaux, qui affirment avec force que l’environnement est « un patrimoine national, une partie intégrante du patrimoine national ». Dès lors, toutes les politiques de développement du pays doivent prendre en compte les impératifs de protection et de mise en valeur de l’environnement.
En règle générale, la protection de la nature et de ses ressources est organisée autour de législations sectorielles sur les installations classées, la pollution (dans toutes ses manifestations), les déchets, les nuisances (notamment le bruit), les substances chimiques.
Il n’est pas rare de trouver ces législations spécifiques dans des codes spéciaux, étant précisé que tous ces textes sont adoptés pour compléter le code de l’environnement : code forestier, code de l’eau, code de la chasse et de la protection de la faune, code minier, code de la pêche maritime, code de l’hygiène, etc.

Les actes réglementaires

Force est de constater que « l’une des caractéristiques principales du droit pénal de l’environnement est sa dépendance administrative » En effet, l’administration locale est appelée à élaborer des mesures d’application ou d’exécution, lorsqu’une loi est votée et promulguée.
D’ailleurs, on la retrouve, quasiment dans tous les pays, disposant d’un pouvoir autonome qui lui permet de jouer un rôle central, au niveau national, dans l’application ou la mise en œuvre effective des lois environnementales et des conventions internationales.
En effet, les représentants de l’Etat ou des collectivités territoriales élaborent périodiquement des politiques et règlements nationaux. Ainsi, des actes administratifs, d’une extrême variété, renforcent l’ordre public environnemental. Et tandis que des polices spéciales veillent, des agents publics sont chargés de la recherche et de la constatation des infractions.

La jurisprudence

Soumis au principe de légalité, le juge est conduit à pourvoir à l’ordonnancement juridique, en s’efforçant de prendre la mesure du mieux être des citoyens et de le garantir dans le respect de la loi environnementale.
Cependant, au regard de la protection judiciaire des droits environnementaux, cette source du droit pénal de l’environnement n’a pas encore trouvé tous ses instruments de mesure. Car, en raison de la technicisation de l’expertise, il convient de promouvoir la nécessité de créer des filières de spécialisation pour renforcer les capacités des participants au processus judiciaire, afin qu’ils puissent mieux répondre aux attentes des citoyens ; ce qui, matériellement, n’est pas toujours à la portée d’un grand nombre d’Etat.

Les principes généraux

Le principe général de droit a un caractère jurisprudentiel ; or, la jurisprudence – ainsi qu’on l’a déjà souligné – est techniquement carencée. Il faut donc convenir que cette insuffisance qualitative atténue fortement l’autorité de cette source du droit pénal de l’environnement.

Caractérisation de l’infraction

Le droit pénal général pose le principe de la légalité des incriminations et des peines. Cela étant, deux des sources du droit pénal de l’environnement apparaissent comme de grandes pourvoyeuses de délits et contraventions, ainsi que des sanctions qui leur sont applicables : la loi et le règlement.

Les infractions d’origine et de nature environnementale
Deux catégories d’infractions sont à distinguer dans les textes répressifs constitutifs du droit pénal spécial de l’environnement : les infractions de commission et les infractions d’omission.

En ce qui concerne l’infraction de commission, l’auteur commet un fait prohibé, suffisamment caractérisé dans un texte répressif déjà publié et sanctionné. En revanche, l’infraction d’omission connote une initiative inspirée par une convenance personnelle et qui s’y épuise sans prendre en compte le régime juridique de la liberté présupposée.
Presque systématiquement le droit pénal de l’environnement impose de se servir de la nature, avec conscience et loyauté vis-à-vis des générations présentes et futures. Mais, ici, il ne s’agit pas d’apprécier personnellement le comportement à adopter ; car les fondements de la mise en œuvre de la protection de l’environnement constituent un terrain d’application de l’interventionnisme public.

Il suit de là, que la législation environnementale a confié à l’administration publique une mission de régulation de l’équilibre de l’écosystème liée à une réflexion approfondie sur la nature de la problématique environnementale, laquelle est ondoyante et diverse, compte tenu, d’une part, de la dynamique politique différenciée des questions de pollution ou d’exploitation des ressources naturelles nationales ou mondiales etc.… et, d’autre part, « de l’implication des acteurs, des enjeux et des solutions différents ».

On comprend, dès lors, que le rôle de l’administration spécialisée en matière d’environnement consiste à établir des règles pour l’ensemble des citoyens et à les faire respecter.

Ainsi, l’administration a une situation exceptionnelle dans la mise en œuvre des politiques de protection de l’environnement. Elle a une fonction d’autorisation, qui s’exerce en direction des citoyens. Elle a une autorité quasiment sans limite ; car, le droit pénal de l’environnement soumet le droit d’exercer une activité, d’adopter un comportement, d’exploiter ou d’user des produits d’une formation naturelle, voire de les transporter à la réalisation préalable de conditions, de déclaration, d’autorisation administrative, de garantie ou de paiement de redevances ou de droits d’adjudication ; or, c’est l’administration qui définit « le contenu des normes de l’incrimination, délivre une autorisation, détermine les prescriptions générales, octroie ou refuse d’octroyer un permis » et parfois assortit son assentiment de la réalisation d’autres conditions.

Au-delà de ce constat général, l’indépendance des sanctions pénale et administrative met aussi en lumière les pouvoirs de l’administration en matière d’environnement.

Ainsi, dans une affaire où le juge pénal et le juge administratif étaient saisis d’un contentieux lié sur une exploitation sans autorisation, ce dernier a déclaré n’être pas lié par le jugement de relaxe prononcé par le premier. Il appartient au juge administratif d’apprécier si les mêmes faits sont suffisamment établis et s’ils peuvent donner lieu à des sanctions administratives, le cas échéant. (Vente sous C. adm.app. Douai 25 janvier 2007 : établs Despeghel – Lamarque, n°06 DA 00 511 –H 0618).

Les modalités de la poursuite et de la répression

Les agents de l’administration et leurs pouvoirs
La compétence pour déclencher les poursuites appartient aux officiers de police judiciaire, aux agents de police judiciaire, plus spécialement aux fonctionnaires assermentés de l’administration de l’environnement, ainsi qu’aux autorités des collectivités territoriales, (commune, communauté rurale, région) par ailleurs, chargées par la loi d’un rôle important pour prendre et réaliser des mesures de protection de l’environnement et aménager leur espace.
Travaillant tous sous la supervision du procureur de la République, ils ont, à cet égard, d’importants pouvoirs spéciaux d’investigation, de visite domiciliaire dans la mesure où la loi leur confère le droit de suivre les objets enlevés pour les saisir et les séquestrer dans les cas où la confiscation est prévue par les textes répressifs. A cela s’ajoute leur droit d’arrêter les individus surpris en flagrant délit pour les conduire, dans des conditions de procédure définies par la loi, devant le procureur de la République.

La tentative

L’indigence de la jurisprudence mondiale sur la tentative, dans le domaine de l’environnement, témoigne de la difficulté d’application de la définition légale de cette infraction, qui ne prend réellement corps que si un commencement d’exécution est établi, et non pas l’acte préparatoire qui n’est pas punissable.

La régularisation postérieure à la commission du délit

Une fois le délit commis, il importe peu, du point de vue de la caractérisation de l’infraction, que l’autorisation administrative, inexistante au moment de la réalisation volontaire de l’atteinte à l’environnement, soit obtenue par la suite. La loi pénale étant d’interprétation stricte, l’infraction n’en aurait pas moins été consommée.

Les auteurs du délit

Les textes qui répriment les atteintes à l’environnement incriminent bien évidemment les auteurs principaux, mais aussi leurs complices, voire les receleurs. « Pourront notamment être poursuivis comme complices tous ceux qui, sans participer aux actes constitutifs du délit, ont sciemment aidé les auteurs du délit à le préparer ou à le consommer » par exemple l’agent public assermenté qui « couvre » par une connivence malhonnête l’auteur de l’infraction.
La responsabilité pénale de la personne morale
La Cour de cassation française a constamment décidé que, si, en principe, une personne morale ne peut encourir aucune responsabilité pénale, il en est autrement lorsqu’il est fait exception à cette règle par une loi spéciale. (27 avril 1955 Bull Crim. n°210, 13 avril 1956 Bull Crim n° 294.)
Dans un pays, lorsque la loi adopte cette solution, il appartiendra aux juges répressifs d’organiser le régime de cette responsabilité, à l’apparence mosaïquée.

La prescription

La prescription de l’action publique court du jour où les éléments constitutifs de l’infraction sont consommés. L’infraction peut être commise autant de fois que les contrevenants sont désignés, à des dates différentes, dans un procès verbal prévu par le texte légal. Et chacun de ces procès-verbaux constitue une infraction se prescrivant séparément.
A l’égard des complices, la prescription court du jour où le délit a été réalisé et non du jour où l’acte de complicité a été réalisé.

Les sanctions applicables

Les contraventions et les délits d’environnement sont punis de peines principales et de peines accessoires ou complémentaires.

Peines principales :
 emprisonnement
 amende

Peines complémentaires et accessoires ;

la confiscation de l’accroissement patrimonial ;
la saisie, lorsque la confiscation est prévue ;
l’interdiction temporaire d’exercer une activité ;
l’interdiction de séjour.
En principe la récidive aggrave la peine applicable ou neutralise les circonstances atténuantes.

L’action publique

L’action publique est mise en mouvement par le procureur de la République, qui a l’opportunité de déclencher les poursuites. Ainsi, elle est exercée par le ministère public, soit d’office, soit sur la plainte des usagers de l’environnement.
La survenance des événements constitutifs, dans le code de procédure pénale, de cause d’extinction de l’action publique, notamment la prescription de l’infraction, le décès du délinquant, la transaction, produisent les mêmes effets sur les terrains d’application du droit pénal de l’environnement.

LA REPARATION DU DOMMAGE ECOLOGIQUE

L’action civile (*) a pour but la réparation d’un préjudice (*) personnel, direct, matériel, certain, évaluable et, pour cible, un responsable identifié (*).

* l’action civile

L’action civile appartient aux victimes de l’infraction ; elle est, exercée accessoirement à l’action publique devant la juridiction répressive ; elle se prescrit en même temps que cette dernière, en raison de la solidarité des deux actions.

* le dommage

Beaucoup plus que les autres caractères du dommage, le caractère personnel du préjudice écologique a suscité des débats « l’objection la plus impressionnante contre l’indemnisation du dommage écologique pur tient au fait qu’étant infligé à l’environnement lui-même, il ne présente pas un caractère personnel » ; selon le professeur Geneviève Viney « le caractère personnel du dommage écologique fait défaut en raison de l’absence de personnalité juridique de l’environnement pris comme un tout ou dans ses éléments »

Dans ce cadre d’analyse, il est intéressant de relever que l’orientation protectrice de la loi environnementale inspire largement aujourd’hui les juridictions, qui, de façon prétorienne, vont plus loin encore dans cette approche, en acceptant, soit la réparation du préjudice moral d’une association, dès lors qu’il est porté atteinte, au travers de l’environnement, à son objet statutaire, soit celle d’un préjudice personnel patrimonial ou extra patrimonial, voire du préjudice moral d’une collectivité territoriale, par exemple, une commune. Pour mieux rendre compte de cette évolution, il est important de souligner que, voilà un peu moins de trente ans, nul n’aurait songé que le responsable, ou auteur du dommage écologique, en doit l’entière réparation ; car, entre la reconnaissance du dommage écologique au milieu et sa réparation, il s’est écoulé près de trois décennies.
Cet élargissement ne s’arrête pas là, en ce sens que les formes que peuvent revêtir la réparation sont variées. En effet, elle peut aussi être accordée en nature, ce qui l’inscrit quasiment dans le même registre que la restitution, dès lors que, présentant les mêmes caractéristiques, elles entraînent, par la même occasion, la réparation d’une partie, au moins, du dommage écologique.

Le régime de la responsabilité

La responsabilité de l’auteur du dommage à l’environnement est mise en cause lorsqu’il existe un lien de cause à effet entre son acte et le préjudice écologique ; or, ce lien est parfois difficile à établir ; car les effets de l’activité préjudiciable à l’environnement peuvent se cumuler ou alors se manifester progressivement ou tardivement. Il peut aussi s’agir d’effets cumulatifs de plusieurs activités. Et, souvent, les effets d’activités préjudiciables à l’environnement d’ un Etat, ont, au-delà des frontières de celui-ci, des conséquences nuisibles dans un autre Etat, sur des bâtiments, des forêts ou la santé humaine.
Le régime de la responsabilité pour dommage causé à l’environnement varie selon que l’auteur de l’infraction a commis une faute intentionnelle ou une faute non intentionnelle.

Et, dès que le mis en cause est déclaré coupable, il y a un lien évident entre l’infraction retenue et la nature et l’intensité de la faute de son auteur.

La Cour suprême du Canada instaure une présentation des comportements en « conduite interdite dans l’intérêt public » et « conduite criminelle », faisant ainsi apparaître que « les comportements adoptés dans de telles situations soulèvent deux concepts distincts de fautes ».

La responsabilité de l’Etat

Les Etats sont responsables conformément au droit international. La déclaration de Rio sur l’environnement formule le principe selon lequel, les Etats, qui ont des responsabilités communes et différenciées dans le domaine de l’environnement, ont l’obligation d’élaborer des règles nationales et internationales, concernant la responsabilité pour dommage écologique et l’indemnisation des victimes, ainsi que l’adoption de mesures de précaution pour prévenir les dommages environnementaux graves ou irréversibles.

CONCLUSION

L’environnement a pour principe la vie et il a pour objet les biotopes : il est donc nécessaire de le protéger.

La protection de l’environnement articule en fait les apports de tous les droits, avec, cependant, une insistance particulière sur le droit pénal, le droit administratif et les conventions internationales qui sont solidaires face aux périls qui menacent des couches entières de l’humanité.
La protection de l’environnement a pour sauvegarde le droit, spécialement le droit pénal, dont l’apport à l’action des politiques nationales et internationales est qualitativement substantiel. En effet, dans chaque Etat, le droit pénal de l’environnement procède d’une tentative des pouvoirs publics de donner forme au droit constitutionnel des citoyens à un environnement sain. A ce titre, il est « un instrument adapté pour mieux protéger la qualité de l’environnement de notre planète et celle des générations à venir et pour préserver l’ensemble des êtres vivants »

La protection de l’environnement implique aussi la participation du public, notamment les individus, les associations, les organisations non gouvernementales, etc. ; or, cette participation exige une prise de conscience que le droit pénal de l’environnement s’efforce d’encourager.
La protection de l’environnement a mis en place, dans l’ordre juridique des Etats respectueux de leurs engagements internationaux, une articulation spécifique de dispositifs législatifs et réglementaires et de conventions internationales résultant d’une volonté politique décidée, non seulement à lutter pour la survie de tous les êtres vivants, mais aussi à offrir à tous une existence digne ; elle a suscité, d’une part, la nécessité de promouvoir la mesure de police administrative qu’elle implique et, d’autre part, la prolifération des législations pénales sectorielles relatives à « la garantie d’une bonne qualité de l’atmosphère, du sol et de l’eau, la protection de la faune et de la flore, le maintien des écosystèmes, des paysages et un climat vivable »