Rapport général sur l’influence des conventions internationales sur le droit interne de l’environnement

Monsieur Michel PRIEUR

Professeur émérite à l’Université de Limoges, président du Centre International de Droit comparé de l’environnement, vice-président de la Commission de droit de l’environnement à l’Union mondiale de la Nature

Le droit de l’environnement
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Dans son intervention introductive, M. Michel Prieur, Professeur émérite à l’Université de Limoges, souligne d’entrée la complexité et l’extension du champ de l’environnement, objet depuis quelques décennies d’un double phénomène : l’internationalisation et la constitutionnalisation. A l’échelle universelle, il existe aujourd’hui plus d’un millier d’instruments, qui participent au processus d’uniformisation du droit de l’environnement. C’est en Afrique qu’on trouve la première grande convention, celle d’Alger en 1968, suivie de la charte africaine des droits de l’homme en 1981 et de la Charte mondiale de la nature en 1982. Comme dans les droits anciens, on procède par mimétisme, en copiant le droit international. Il serait intéressant de mesurer quantitativement l’impact du droit international sur les droits nationaux. A défaut de cette mesure, le Professeur Prieur propose une approche plus juridique et classique en deux points : d’une part, l’influence du droit international (DI) sur l’élaboration du droit national (DN) ; d’autre part, l’influence du droit international sur l’application du droit national.

Sur le premier aspect, l’élaboration du droit national se réalise par influence directe (traduction, transposition et incorporation du corpus international) ou par influence indirecte (intégration des dispositifs internationaux, même lorsque les conventions n’ont pas été ratifiées, ou à travers la circulation des idées et des concepts lors des travaux des experts).

Concernant le deuxième aspect, l’influence sur l’application des instruments, le problème se pose à trois niveaux :
la mise en œuvre des conventions internationales dans le droit national soulève la question de « l’applicabilité » (supériorité des traités sur les lois) et celle de « l’invocabilité » (le traité peut-il être invoqué s’il n’est pas applicable ?) ;
la mise en œuvre au plan international à travers des mécanismes propres : les comités chargés du suivi et de l’exécution des conventions qui peuvent être saisis, notamment par les citoyens et, dans ce contexte, quel peut être le rôle des juges nationaux ?
l’effet direct ou indirect des juridictions internationales et régionales : prise en compte du droit nouveau de l’environnement dans le traitement des affaires anciennes.

L’évolution rapide des dispositions en matière d’environnement appelle donc une nouvelle lecture des procédures, d’où la nécessité de la formation des acteurs.

Au terme de cet exposé, le président de la séance remercie le Professeur Prieur pour ses propos qui invitent toujours à une plus grande hardiesse des juges.

Le droit de l’environnement de ce début du siècle est confronté à deux grandes évolutions : son internationalisation et sa constitutionnalisation. Dans les deux cas il en résulte une complexité juridique certaine et dans le même temps une incertitude , voir un doute sur les effets juridiques réels de cette internationalisation et de cette constitutionnalisation, sans parler de la question de savoir si ces transformations du droit qui sont un enrichissement incontestable, se traduisent sur le terrain par une véritable amélioration de l’état de l’environnement et contribuent ainsi à la sauvegarde de la planète.

Limitant ici notre propos à l’internationalisation du droit de l’environnement on constate que la multiplication des conventions internationales universelles , régionales ou bilatérales ( plus de 300) conduit nécessairement à une certaine uniformisation du contenu des droits nationaux qui fait qu’en matière de droit de l’environnement le droit comparé présente la particularité d’être le reflet de la mondialisation qui caractérise par nature l’environnement. Il ne s’agit plus tant d’une construction du droit par mimétisme, mais d’une construction d’un droit dans lequel tous les pays , qu’ils soient du nord ou du sud, adoptent en même temps des règles quasi identiques qui leur sont dictées par des conventions internationales ( ou des déclarations et recommandations de conférences internationales) dont la plupart sont issues d’organisations internationales universelles ou régionales. A l’heure actuelle, par exemple , les droits nationaux sur les aires protégées ou le droit des études d’impact sur l’environnement , se retrouvent dans tous les pays selon des formulations très voisines. Même des droits traditionnellement marqués par une origine et des spécificités nationales fortes sont désormais en voie d’uniformisation sous l’influence du droit international de l’environnement (exemple du droit des eaux, du droit forestier, du droit de l’air etc…) .
Le grand nombre de conventions sur l’environnement conduit parfois à constater des contradictions ou des conflits entre plusieurs conventions, d’autant plus que l’environnement étant une matière transversale, le chevauchement de ces conventions est de fait inévitable. Ces éventuelles difficultés rendent encore plus complexe le rôle du juge national chargé d’interpréter des conventions éventuellement en compétition et d’harmoniser leurs effets nationaux.

La mesure de l’influence du droit international de l’environnement sur les droits nationaux pourrait probablement se faire désormais avec les outils électroniques des banques de données juridiques en confrontant le vocabulaire utilisé dans les conventions internationales et dans des lois nationales : on retrouverait partout les mêmes concepts nés avec le droit de l’environnement à l’échelle internationale et intégrés dans les droits nationaux (par exemple concepts de diversité biologique , d’équilibre écologique, de développement durable , de gestion rationnelle et économe des ressources, de patrimoine commun, de générations futures, de précaution etc…).
Faute d’une telle mesure quantitative, on traitera de l’influence des conventions internationales en distinguant leurs effets sur l’élaboration du droit national puis sur son application.

I. Les conventions internationales sur l’environnement et l’élaboration du droit national

Par le phénomène de l’incorporation du droit international les conventions dûment ratifiées et en vigueur doivent trouver un traduction juridique en droit interne. Soit elles s’imposent directement et deviennent alors du droit national automatiquement , soit elles nécessitent une traduction juridique particulière dans les lois ou règlements. Selon la matière traitée il s’agira d’une innovation dans le droit national ou bien d’une modification avec abrogation du droit antérieur devenu incompatible avec la règle nouvelle importée du droit international. Les changement peuvent être importants et aboutir à modifier profondément des règles , des habitudes ou des compétences.

Lorsqu’un code de l’environnement existe la question se posera de l’intégration du droit international dans ce code. L’expérience française de la codification de 2000 montre combien sont fortes les résistances à l’intégration du droit international dans un code national .
L’impact direct de la convention dépendra du contenu plus ou moins précis du texte international selon que l’on a à faire à une convention cadre ou à une convention plus détaillée. Si les conventions en cause le permettent , des réserves peuvent être formulées par les États leur permettant d’adhérer au traité tout en écartant certaine dispositions difficilement applicable ou en bénéficiant de délais spéciaux de mise en œuvre.

L(incorporation dans le droit national peut obliger à des réformes importantes. Ainsi en application de la Convention de Barcelone sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée (adoptée en 1976 et amendée en 1995) un nouveau protocole vient d’être signé à Madrid le 21 janvier 2008 sur la gestion intégrée des zones côtières. Les 21 États du nord et du sud de la Méditerranée et l’Union européenne qui sont tous parties à la Convention de Barcelone , vont devoir modifier et adapter leur droit pour introduire le nouveau concept de « gestion intégrée des zones côtières » jusqu’alors purement informel et issu du chapitre 17 de l’agenda 21 de Rio (1992). Cela va entraîner des modifications institutionnelles et administratives et l’obligation d’une nouvelle coordination des planifications spatiales sur un territoire regroupant les parties marines et terrestres des États concernés , alors que jusqu’alors la terre et la mer étaient régis par des normes juridiques séparées.

Mais l’influence des conventions internationales peut aussi être indirecte ou diffuse, mais non moins réelle. Il peut s’agir de l’influence de conventions signées mais non ratifiées par un État ou bien non encore en vigueur. Il est admis que ces textes bien que juridiquement non obligatoires , peuvent parfois être appliqués spontanément et par anticipation. Certaine conférences internationales invitent même les États à appliquer des conventions par anticipation ou à ne pas prendre de mesures qui compromettraient l’application future de la convention. En droit communautaire de l’environnement , c’est même une obligation résultant de la jurisprudence de la CJCE en ce qui concerne les directives non encore transposées.

Dans d’autres circonstances certaines conventions sont considérées comme reflétant l’expression écrite de la coutume internationale ou sa codification, elles vont directement être utilisées pour inspirer le droit national (cas de la convention de New York de 1997 sur le droit relatif à l’utilisation des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation). D’autres conventions, bien que non en vigueur et probablement condamnées à ne jamais l’être, serviront de modèle et auront une influence sur d’autres instruments internationaux et sur la jurisprudence de juges régionaux (cas de la convention du Conseil de l’Europe de 1998 sur la protection de l’environnement par le droit pénal ).
L’influence diffuse peut venir du travail d’experts et consultants qui préparent des lois nationales dans des pays en développement à la demande d’organisations internationales (FAO, PNUE) ou d’opérateurs internationaux tels que l’UICN. Ces experts vont puiser leurs idées non plus dans les droits des pays développés mais dans les sources nombreuses de droit international (résolutions , recommandations , conventions etc..). C’est ici la circulation des idées et des concepts qui va contribuer à l’élaboration de textes nationaux en utilisant des textes internationaux.

Le phénomène de reproduction des idées et concepts internationaux sur l’environnement est aussi valable pour les pays du nord, il suffit d’évoquer la rédaction en France de la Charte constitutionnelle de l’environnement de 2005 qui s’est directement inspirée du droit international en dehors d’une application conventionnelle formelle.
Enfin le phénomène de la conditionnalité environnementale conduit les bailleurs de fond à imposer aux États bénéficiaires d’une aide internationale l’adoption de lois spéciales sur l’environnement et la lutte contre les pollutions . Ainsi la Banque Mondiale a conditionné son aide à la Bolivie dans les années 1990 en la priant d’adopter une loi et un décret introduisant les études d’impact dans le droit bolivien.

II. L’influence des conventions internationales sur l’application nationale du droit de l’environnement

L’influence sur l’application du droit concerne les effets juridiques des conventions internationales sur le droit national. Cette question peut être abordée à travers l’examen des conditions nationales et internationales de mise en œuvre et à travers les effets directs ou indirects des décisions des juridictions internationales et régionales.

Les conditions de la mise en oeuvre nationale sont complexes et relèvent des principes juridiques normalement applicable dans un pays en ce qui concerne l’opposabilité du droit international aux autorités nationales sous les contrôle du juge national. On a pu constater, tout en le regrettant, qu’en droit de l’environnement l’applicabilité indirecte est le plus souvent décidée par le juge ce qui met largement en cause l’effectivité du droit international . En réalité, dans un système moniste le principe est que le traité est d’effet direct en ce qu’il crée des règles de droit dont les particuliers peuvent se prévaloir devant le juge national. Comme l’a souligné le commissaire du gouvernement Ronny Abraham, ce n’est que par exception que le juge peut, dans certains cas , exclure l’effet direct . Il doit en être ainsi aussi bien en droit international général qu’en droit international de l’environnement. Mais la source des difficultés provient d’une confusion : il faut distinguer rigoureusement l’applicabilité et l’invocabilité.

L’applicabilité du droit international repose normalement , dans les pays francophones, sur le principe de la supériorité des traités sur les lois. Mais deux situations peuvent se rencontrer. Si le texte de la convention internationale (régulièrement incorporé dans le droit national après ratification ou approbation et publication) est clair et précis, on admettra qu’il est self executing ou auto-exécutoire et il pourra s’appliquer directement. Si le texte de la convention est considéré par le juge comme insuffisamment précis, il ne pourra pas avoir un effet direct et ne pourra s’appliquer qu’à la condition qu’existe une loi ou un texte réglementaire précisant et mettant en œuvre la convention. Ainsi l’effet direct ne concerne pas la question de savoir si les particuliers ont des droits, il ne concerne que la clarté et la précision de l’obligation juridique énoncée, que celle-ci soit à la charge de l’ État ou affecte ou non les particuliers. La définition de l’application directe donnée par la CJCE ne vise pas les droits des particuliers. Selon la CJCE : « Une disposition … doit être considérée comme d’application directe lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu’à l’objet et à la nature de l’accord, elle comporte une obligation claire et précise, qui n’est subordonnée dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’aucun acte ultérieur » .
Dans plusieurs pays cette appréciation de l’applicabilité directe ou non peut se faire de façon variable selon les articles d’une même convention, ce qui ajoute à la complexité et conduit à une réelle insécurité juridique. C’est le cas en France avec la jurisprudence fluctuante sur l’effet direct ou non de chacun des articles de la convention d’Aarhus Le commissaire du gouvernement Yann Aguila a de ce fait suggéré de réexaminer le problème en envisageant une évolution de la jurisprudence future . En réalité le caractère concret et précis de nombreuses conventions sur l’environnement doit conduire à considérer que l’applicabilité directe devrait dominer.

Une fois les conditions de l’applicabilité arrêtées, le juge doit aborder la question de l’invocabilité qui se rattache aux questions de recevabilité quant au fond du droit. Que la convention soit self executing ou non, le juge examine si la convention est opposable au requérant personne privée ou ONG. La jurisprudence fait alors appel au contenu formel et non plus substantiel de la convention pour rechercher si elle ouvre des droits invocables par des tiers par rapport aux États signataires ou si elle ne contient que des obligation qui s’imposent directement et seulement aux États eux mêmes. Le juge déclare ainsi en France : « la convention ne peut être invoquée dès lors que les stipulations de cette convention créent seulement des obligations entre les États parties et ne produisent pas d’effets directs dans l’ordre juridique interne ». Cette jurisprudence est très critiquable . Elle confond l’applicabilité qui est une question relative aux modalités d’incorporation d’une convention dans le droit interne, avec l’invocabilité qui est une question relative à l’application effective et à la mise en oeuvre d’une convention. On doit prendre en compte la spécificité de l’objet du traité pour déterminer son applicabilité. Les convention sur l’environnement affectent l’environnement , elles concernent donc tous les citoyens qui doivent avoir le droit de les invoquer pour exiger des Etats qu’ils les appliquent. La jurisprudence dominante en France aboutit en droit de l’environnement à interdire aux particuliers d’invoquer une conventions internationale sur l’environnement sous prétexte que la convention n’ impose des obligation qu’aux États. La Cour permanente de justice internationale dans l’affaire sur la compétence des tribunaux de Dantzig a admis depuis 1928 qu’un traité pouvait très bien faire naître des droits au profit des particuliers . I l peut s’agir de droits subjectifs , mais aussi du droit général d’invoquer une obligation internationale qui touche les droits collectifs affectés par la situation de l’environnement, patrimoine commun. S’il est vrai que la convention internationale étant signée par les État n’induit d’obligations juridiques qu’entre les États au niveau international, il n’en reste pas moins qu’au niveau national l’obligation juridique de respecter la convention s’impose bien aux États mais vis à vis cette fois de ses citoyens. Ceux-ci doivent donc être en mesure d’invoquer devant un juge la violation d’une convention non respectée par l’État. En refusant aux personnes privées le droit d’invoquer la violation par l’État d’une convention sur l’environnement on porte atteinte au droit d’accès à la justice et à l’état de droit de la communauté internationale. On nie de plus l’importance du droit de l’environnement. Cette jurisprudence est de plus en contradiction avec les principes généraux du droit de l’environnement sur le droit à la participation et l’accès à la justice (principe 10 de Rio) et avec le fait que l’environnement est un bien considéré comme un patrimoine collectif, sous la responsabilité de chacun. La consécration dans de nombreuses constitutions du droit de chacun à un environnement sain devrait aussi aboutir à faire disparaître cette jurisprudence d’un autre âge et non adaptée à la spécificité du droit de l’environnement.

Mais il est des contentieux qui ne se heurtent pas à cette cause d’irrecevabilité. On peut évoquer deux affaires récentes devant un juge pénal et devant un juge constitutionnel.
 tribunal correctionnel de Paris, 16 janvier 2008, affaire de l’Erika
 Cour constitutionnel de Colombie, 23 janvier 2008, déclaration d’inconstitutionnalité de la loi sur les forêts

L’Etat qui adopte un texte national contraire à une convention internationale engage désormais sa responsabilité non seulement au plan international (à ce niveau elle est rarement mise en œuvre) , mais aussi au plan national. Il était déjà admis la responsabilité de l’administration pour faute pour violation d’une convention internationale . La doctrine réclamait l’extension de cette responsabilité aux lois méconnaissant les conventions internationales .C’est ainsi que depuis peu en France, le Conseil d’État admet la responsabilité de l’État du fait de l’adoption d’une loi contraire à une convention internationale(la convention européenne des droits de l’homme) : « considérant que la responsabilité de l’État du fait des lois est susceptible d’être engagée… en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France » (CE, Ass. 8 février 2007, Gardedieu, Rec. T. p. 746) . Le fondement de cette responsabilité paraît sui generis, ne se rattachant ni à la responsabilité pour faute ni à la responsabilité sans faute, contrairement au droit commun de la responsabilité du fait des lois .
On doit désormais aussi admettre une responsabilité du fait de la fonction juridictionnelle si le juge méconnaît un engagement international en matière d’environnement. Dans le cadre du droit communautaire le principe de la responsabilité de l’État pour violation du droit communautaire est déjà consacré (CJCE 19 novembre 1991, aff. C-6/90 et C-9/90 Francovich), y compris lorsque la violation est le fait du législateur ( CJCE, 5 mars 1996, aff. C-46/93 et C-48/93 Brasserie du pêcheur et Factortame). Avec l’arrêt Kobler du 30 septembre 2003 (C-224/01) est consacrée également la responsabilité du juge suprême national . La jurisprudence française qui n’admet la responsabilité du fait de l’activité juridictionnelle du juge administratif que pour faute lourde , devra s’adapter .

Bien entendu pour que le juge national puisse effectivement appliquer les convention sur l’environnement , faut-il encore qu’il puisse les interpréter. Souvent l’interprétation des traités est réservée au ministre des affaires étrangères. Il a été mis fin à cette pratique en France depuis 1990, les juges pouvant désormais interpréter eux-mêmes les conventions internationales ( CE, 29 juin 1990, GISTI, rec. p. 171 ; Cour de cass. 1° civ, 19 décembre 1995, banque africaine de développement, Bull. crim, 2004, n° 37) . Pour les conventions ratifiées par la communauté européenne, ces juridictions peuvent toujours renvoyer à la Cour de justice des communautés européennes pour interprétation.

Les conditions de mise en œuvre internationale des conventions sur l’environnement ont nécessairement des effets sur le droit national lorsque sont organisées des procédures de contrôle ou surveillance du bon respect des conventions. Depuis le protocole de Montréal de 1987 sur la réduction des substances appauvrissant la couche d’ozone, des procédures originales et propres au droit de l’environnement ont été instituées dans de nombreuses conventions . Il s’agit de l’organisation de « compliance commitee » ou comité de mise en œuvre ou de non respect, qui sont des organes non juridictionnels chargé de veiller à la bonne application du traité mais sans pouvoir infliger de sanctions. Ils ne sont pas là pour constater la violation de la convention au sens juridique , mais pour constater sa non application ou ses difficultés d’application et pour suggérer à l’État en cause des remèdes en vue d’une meilleure effectivité du droit applicable. Dans certains cas ces comités sont composés de représentants des États, mais dans d’autres conventions ce sont des personnes indépendantes qui sont désignés par les États (convention d’Aarhus, convention d’Espoo). Selon les conventions , leur saisine dépend des États mais aussi de plus en plus , des ONG ou des particuliers. Cette évolution contribue à faire émerger une nouvelle catégorie de sujet de droit international à côté des États : les personnes et les ONG. Cette procédure non contentieuse vise à mettre en lumière les difficultés objectives de caractère technique , scientifique ou économique qui empêchent , de bonne foi, de satisfaire totalement aux obligations de la convention. Les recommandations ou directives qui seront alors données par ces comités impliquent des actions administratives nationales , voir des réformes législatives. A terme, la non respect de ces directives risque de se transformer en violation d’une obligation juridique engageant la responsabilité internationale de l’État devenu fautif.

Ce mécanisme peut aussi s’analyser comme une voie de recours parallèle , mais non contentieuse, ouverte à des requérants qui n’auraient pas accès au juge national ou qui verraient leur recours rejeté comme irrecevable dans le cadre d’un convention analysée comme ne concernant que des obligations entre États. Plus les jurisprudences nationales resteront frileuses en ce qui concerne l’invocation de la violation d’un traité par un citoyen, plus ces derniers utiliseront les mécanismes de réclamation prévus par les traités sur l’environnement.
Une illustration du rôle d’un organisme international non contentieux peut être donnée avec la décision du Comité européen des droits sociaux du 6 décembre 2006 . Il y est constaté, sur réclamation d’une ONG pour les droits de l’homme, que la Grèce n’a pas respecté certains articles de la Charte sociale européenne dans des installations d’exploitation de lignite. Compte tenu des risques sanitaires dus à l’exploitation pour les habitants riverains et pour les travailleurs de la mine, la Grèce est considérée comme ayant porté atteinte au droit à la santé assimilé ici au droit à un environnement sain.

Les décisions des juridictions internationales et régionales en matière d’environnement vont également conduire , par leur effet obligatoire , à prendre des mesures nationales d’exécution.

La décision de la Cour internationale de justice dans l’affaire du barrage sur le Danube (arrêt Gabcikovo-Nagymaros du 25 septembre 1997 ) énonce au para 140 une règle porteuse d’une évolution importante des conditions d’application du droit des traités au regard des nouvelles exigences de l’environnement . Pour le juge international en effet, quelle que soit la date du traité, il convient de tenir compte dans son application des principes nouveaux du droit international coutumier de l’environnement. En raison de la nature de l’environnement et de sa vulnérabilité, il est indispensable d’évaluer en continu les risques écologiques. Autrement dit il n’ y pas de droit acquis à polluer , ni à porter atteinte à l’environnement. On doit apprécier l’état de l’environnement et les risques courus au jour du jugement, ce qui peut conduire à exiger une nouvelle étude d’impact.

Au plan régional , l’affaire la plus significative concernant les effets d’une convention internationale à la fois sur le droit communautaire et sur le droit national est l’affaire de l’étang de Berre , résultant de deux arrêt de la Cour de justice des communautés européennes (15 juillet 2004, sur renvoi préjudiciel de la Cour de cassation française ; et 7 octobre 2004 sur recours en manquement contre la France pour violation de la Convention de Barcelone sur la méditerranéenne. La CJCE reconnaît dans cette affaire l’effet direct aux dispositions en cause d’une convention internationale applicable en France et ratifiée par la commission européenne, même en l’absence d’une directive ou d’un règlement d’application.

Une décision de la Cour permanente d’arbitrage du 24 mai 2005 concerne un litige entre la Belgique et les Pays-Bas relatif au rétablissement d’une ligne de chemin de fer traversant la Belgique et les Pays -Bas (the iron Rhine railway) , sur la base d’une convention bilatérale du XIX° siècle. L’obligation de respecter l’environnement , d’effectuer une étude d’impact et de faciliter l’information , s’impose aux parties sur la base des nouveaux principes de protection de l’environnement par l’obligation de mesures de prévention.

On voit bien par tous ces exemples que non seulement les conventions sur l’environnement ont bien entendu des effets directs ou indirects sur le droit national, que ce soit via le juge national ou via le juge international ou régional, mais que d’anciennes conventions qui ne portaient pas directement sur l’environnement , mais dont l’application actuelle entraîne des risques d’atteinte à l’environnement, se trouvent soumises au respect des principes généraux nouveaux du droit international de l’environnement. Le droit de l’environnement imprègne ainsi, par son caractère transversal, l’ensemble des activités et des branches du droit.

Le principe 4 de Rio qui déclare que pour parvenir à un développement durable « la protection de l’environnement doit faire partie intégrante du processus de développement et ne peut être considérée isolément » est le principe fondateur d’un droit mondialisé. Il porte le nom de principe d’intégration. Il en résulte nécessairement un rôle nouveau des tribunaux qui concourent ainsi, à leur niveau, à la sauvegarde de la planète, et qui a été mis en lumière par le colloque mondial des juges de Johannesburg de août 2002 . Sont concernés à la fois les juges nationaux et les juges régionaux ou universels, dans la mesure où toutes les juridictions sont ou seront amenées à avoir des affaires d’environnement du fait des multiples facettes juridiques de ce droit qui recouvre toutes les branches du droit.

Aussi doit-on souhaiter devant cette multiplicité des niveaux territoriaux de contentieux, qu’il y ait un concert harmonieux des juges ou un dialogue des juges en matière d’environnement sur la base des principes mondialement consacrés en la matière comme représentant l’opinio juris communis.